政府和社會資本合作，有效拓寬融資渠道
激發(fā)民間活力 拉動基建投資（經(jīng)濟(jì)新方位·大力提振市場信心）
2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年，做好經(jīng)濟(jì)工作意義重大。中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，明年經(jīng)濟(jì)工作千頭萬緒，要從戰(zhàn)略全局出發(fā)，從改善社會心理預(yù)期、提振發(fā)展信心入手，綱舉目張做好工作。本版今起推出“大力提振市場信心”系列報(bào)道，關(guān)注各地各部門全力以赴穩(wěn)預(yù)期、增信心的探索實(shí)踐。
——編者
中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要通過政府投資和政策激勵(lì)有效帶動全社會投資，加快實(shí)施“十四五”重大工程，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通。鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)。
推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體好轉(zhuǎn)，著力擴(kuò)大國內(nèi)需求，如何發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用？政府和社會資本合作（PPP）模式通過引導(dǎo)社會資本投向，激發(fā)民間投資活力，在穩(wěn)增長、優(yōu)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮著重要作用。
目前PPP投資成效如何？未來如何進(jìn)一步增強(qiáng)PPP對投資的拉動力？記者進(jìn)行了采訪。
注入動力，助推基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨勢明顯
高山峽谷中傳來巨大的機(jī)器轟鳴聲，新疆大石峽水利樞紐工程正在緊張施工。作為國內(nèi)第一批12個(gè)PPP試點(diǎn)重大水利項(xiàng)目之一，該項(xiàng)目建成后將結(jié)束阿克蘇河流域無山區(qū)控制性調(diào)節(jié)水庫的歷史，對優(yōu)化塔里木河流域水資源配置、消除洪旱災(zāi)害，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。
國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：今年前11月，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長8.9%，增速比前10月加快0.2個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)7個(gè)月回升。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是穩(wěn)投資的重要抓手之一，PPP已日益成為拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要力量。自2014年成立至今年10月末，已開工建設(shè)重大項(xiàng)目1252個(gè)、投資額3.9萬億元，投資額占全部開工建設(shè)項(xiàng)目的35%。
近年來，PPP對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)一步發(fā)力。2020年1月至2022年10月末，累計(jì)入庫重大項(xiàng)目投資額1.9萬億元，占此階段所有入庫項(xiàng)目的48%；開工重大項(xiàng)目投資額2.3萬億元，占此階段所有開工項(xiàng)目的42%。其中，今年前10月，新入庫重大項(xiàng)目92個(gè)、投資額3782億元。
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長吳衛(wèi)星分析，從數(shù)據(jù)變化趨勢看，中西部地區(qū)新增項(xiàng)目多，交通運(yùn)輸和市政工程等項(xiàng)目較多。此外，新入庫項(xiàng)目相當(dāng)一部分是“兩新一重”項(xiàng)目以及明確服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展和民生的項(xiàng)目。“這樣的分布特點(diǎn)有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，也有助于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展。”
清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜認(rèn)為，鼓勵(lì)以PPP模式推進(jìn)基建，不僅可以充分發(fā)揮政府資金的杠桿作用，穩(wěn)定和擴(kuò)大有效投資，還能緩解地方債務(wù)壓力，為對沖經(jīng)濟(jì)下行影響、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤提供重要支撐。
統(tǒng)計(jì)顯示，今年10月PPP新入庫項(xiàng)目中，“兩新一重”38個(gè)，投資額1277億元，占當(dāng)月新入庫項(xiàng)目的85%。
吳衛(wèi)星認(rèn)為，新基建相較于傳統(tǒng)基建更加重視數(shù)字化、智能化，統(tǒng)一高效規(guī)范的PPP市場機(jī)制有助于將我國相對發(fā)達(dá)地區(qū)在5G、軌道交通等領(lǐng)域已經(jīng)積累的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)迅速向全國推廣，提高社會資本投資積極性，促進(jìn)我國企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展。
政策支持，提高社會資本參與積極性
今年以來，利好PPP的政策接連出臺——
中辦、國辦在有關(guān)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)、盤活存量資產(chǎn)等意見中，均明確提出要規(guī)范有序推廣PPP模式；財(cái)政部發(fā)文明確，采取多種方式支持生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目；水利部發(fā)文明確，積極推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式發(fā)展；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)通知表示，將鼓勵(lì)采用PPP模式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)……在各領(lǐng)域擴(kuò)大投資的“頂層設(shè)計(jì)”中，可供PPP大展拳腳的領(lǐng)域都在不斷拓展。
近期，概算總投資109億元的甬舟高速公路復(fù)線金塘至大沙段工程PPP項(xiàng)目，獲得農(nóng)發(fā)行投放的農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金5.75億元支持；四川天府國際機(jī)場資陽臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目獲得國家開發(fā)銀行四川分行投放的國開基礎(chǔ)設(shè)施基金3000萬元。
作為穩(wěn)增長政策的重要內(nèi)容，上半年國務(wù)院向政策性開發(fā)性銀行新增8000億元信貸額度、新設(shè)3000億元政策性開發(fā)性金融工具額度，后續(xù)又追加3000億元以上金融工具額度。各地不少PPP項(xiàng)目申請此項(xiàng)基金，用于彌補(bǔ)政府方或社會資本方資本金的缺口，同時(shí)項(xiàng)目還可申請優(yōu)惠配套貸款。
財(cái)政部PPP中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著下半年財(cái)政資金、社會資本投資等持續(xù)到位，目前多地密集開工一批重大項(xiàng)目。比如，8月8日，總投資427億元的本桓、凌綏高速公路項(xiàng)目開工建設(shè)；9月15日，重慶軌道交通5A線（富華路—跳蹬南）PPP項(xiàng)目進(jìn)入鋪軌階段，總投資180億元；11月2日，甬舟鐵路（浙江寧波至舟山）全線開工，建成后將成為目前世界最長海底高鐵隧道、最大跨度的公鐵合建橋梁……各地?fù)屪ナ┕ね敬翱谄?，加快形成?shí)物工作量。
“穩(wěn)增長一攬子政策和接續(xù)措施，總體規(guī)模合理適度，能夠有力配合銜接形成組合效應(yīng)，使PPP項(xiàng)目獲得合理現(xiàn)金流有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”吳衛(wèi)星認(rèn)為，在落實(shí)新一輪穩(wěn)投資政策過程中，相關(guān)部委著力解決重大項(xiàng)目用地等要素保障中存在的突出矛盾和問題，有利于提高社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。
董煜表示， 穩(wěn)增長一攬子政策措施為PPP帶來新機(jī)遇。“財(cái)政金融支持力度明顯加大，特別是政策性開發(fā)性金融工具為PPP項(xiàng)目提供了有力支持；與此同時(shí)，允許更多公共領(lǐng)域引入社會資本，如遙感衛(wèi)星、自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，為社會資本提供了更多選擇，極大拓展了PPP的發(fā)展前景和應(yīng)用場景。”
強(qiáng)化管理，守牢風(fēng)險(xiǎn)底線
既要快馬加鞭，也要拽穩(wěn)韁繩。必須牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)底線，進(jìn)一步推動PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行。
數(shù)據(jù)顯示，截至10月底，全國2763個(gè)有PPP項(xiàng)目在庫的行政區(qū)中，2729個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下，34個(gè)超10%的行政區(qū)已停止新項(xiàng)目入庫，財(cái)政支出責(zé)任總體處于安全區(qū)間。
日前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》，從做好項(xiàng)目前期論證、推動項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽光運(yùn)行等方面進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展路徑。
通知要求，規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證，壓實(shí)項(xiàng)目庫管理責(zé)任；完善項(xiàng)目績效管理，強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理；加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理；強(qiáng)化財(cái)政承受能力動態(tài)監(jiān)測，強(qiáng)化信息公開監(jiān)督管理。“將繼續(xù)把好入庫、退庫等關(guān)口，做好項(xiàng)目信息公開，提高市場透明度。”財(cái)政部PPP中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“要持續(xù)強(qiáng)化管理，守住不增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線和財(cái)政承受能力10%的紅線。同時(shí)，推動修訂現(xiàn)行PPP管理制度，完善稅收、土地、資產(chǎn)管理、產(chǎn)權(quán)交易、爭議解決機(jī)制等配套政策，構(gòu)建PPP統(tǒng)一大市場。”
“通知針對各地PPP實(shí)踐中存在的難點(diǎn)痛點(diǎn)，做出了清晰的政策指引。”吳衛(wèi)星認(rèn)為，PPP項(xiàng)目往往具有資金體量大、運(yùn)營及回報(bào)周期長的特點(diǎn)，需要在政府支持下進(jìn)一步有效發(fā)揮市場機(jī)制作用，以保障長期資金來源，“通知強(qiáng)調(diào)‘公平、公正、公開’原則，鼓勵(lì)國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項(xiàng)目；強(qiáng)調(diào)政府方應(yīng)帶頭誠信履約，維護(hù)良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費(fèi)；要求開展穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義等。這些指引有利于PPP市場持續(xù)健康發(fā)展。”
PPP作為落實(shí)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)政策的重要工具抓手，要加快融資模式創(chuàng)新。財(cái)政部PPP中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示將進(jìn)一步支持探索PPP與EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式）融合、PPP資產(chǎn)證券化等工作，拓寬融資渠道；精準(zhǔn)有序儲備一批重大項(xiàng)目，加快推動項(xiàng)目簽約落地、開工建設(shè)，形成實(shí)物工作量，支持有效投資穩(wěn)大盤。
